第110號，以下簡稱“110號令”）終于出臺。在2021年的最后一天經(jīng)財(cái)政部部務(wù)會審議通過，并于虎年即將到來之際印發(fā)，深化政府采購制度改革任務(wù)之繁之重，由此可見一斑。與2020年12月向社會公開征求意見的《政府采購框架協(xié)議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）相比，最終出臺的110號令從辦法名稱、體例結(jié)構(gòu)到條款內(nèi)容都進(jìn)行了重大調(diào)整，從一部參照招標(biāo)方式、以程序規(guī)制為主的法規(guī)草案脫胎換骨為聚焦結(jié)果導(dǎo)向、以實(shí)體管理為主的采購管理制度。對這樣一部與實(shí)踐密切相關(guān)的交易管理制度，肯定是見仁見智。以下，我將介紹一下該辦法起草過程中的有關(guān)考慮以及自己的一點(diǎn)粗淺理解。

一、為什么出臺框架協(xié)議采購管理制度

對單次采購金額較小、但在一定期限內(nèi)需要頻繁采購相同或類似采購標(biāo)的的采購活動實(shí)行框架協(xié)議采購，不僅可以簡化采購流程，提高采購效率，同時還可以發(fā)揮一定的采購規(guī)模效應(yīng)，在國際社會中得到普遍運(yùn)用。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》就有較大篇幅關(guān)于框架協(xié)議采購的專門規(guī)定。國內(nèi)政府采購實(shí)踐中也早已出現(xiàn)了框架協(xié)議采購的雛形，例如，集采機(jī)構(gòu)對集中采購目錄內(nèi)一些通用程度高的貨物和服務(wù)實(shí)施的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購，以及采購人對一些需要多次重復(fù)采購的項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)議、定點(diǎn)采購等。

目前，我國尚無針對這種多頻次小額度采購的制度規(guī)范。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號）曾經(jīng)規(guī)定協(xié)議供貨采購和定點(diǎn)供應(yīng)商必須通過公開招標(biāo)方式確定，并明確協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購的管理辦法由財(cái)政部另行規(guī)定。2017年修訂的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）不再將協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購納入其規(guī)范范圍，協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購面臨無法可依的局面。

為促進(jìn)政府采購公平競爭，營造宜商環(huán)境，2021年財(cái)政部對采購人通過入圍等方式設(shè)置、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫等供應(yīng)商庫開展了專項(xiàng)清理工作。由于各地對“三庫”的理解和清理尺度不一，“三庫”清理中難免出現(xiàn)少數(shù)“誤傷”。廣大采購人迫切希望國家能早日出臺相關(guān)制度，將多頻次小額度采購納入法治化軌道。

《深化政府采購制度改革方案》明確要求規(guī)范小額零星采購活動，提升小額零星采購的便利性?！敦?cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)<深化政府采購制度改革方案>的實(shí)施意見》進(jìn)一步提出，要制定出臺政府采購框架協(xié)議管理辦法。為貫徹落實(shí)深改要求，增加有效制度供給，促進(jìn)公平競爭，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效，財(cái)政部結(jié)合國內(nèi)相關(guān)實(shí)踐，并借鑒國際上政府采購框架協(xié)議管理制度，出臺了《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》。

二、為什么將框架協(xié)議定位為一種獨(dú)立的采購方式

在起草過程中，有一種較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，框架協(xié)議采購不應(yīng)是一種采購方式，而是一種采購模式或形態(tài)，根據(jù)不同的需求特點(diǎn)，框架協(xié)議可以通過公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源等采購方式而訂立?？紤]到框架協(xié)議采購的獨(dú)特性和復(fù)雜性，其兩階段采購（即框架協(xié)議訂立階段和合同授予階段）、同一采購包可以多個供應(yīng)商入圍等特征，與公開招標(biāo)等其他采購方式有重大區(qū)別，其采購操作與管理也更為復(fù)雜，也正因如此，2017年修訂的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號）不再將協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購納入其規(guī)范范圍。為了更有利于框架協(xié)議采購的規(guī)范管理，與時俱進(jìn)創(chuàng)新政府采購方式，決定將框架協(xié)議采購作為一種新的采購方式加以規(guī)范。

三、框架協(xié)議采購與被清理的“三庫”有何區(qū)別

財(cái)政部發(fā)文清理的“三庫”是采購人通過簡單資格入圍方式設(shè)置的供應(yīng)商庫，它們名義上雖是公開招標(biāo)或協(xié)議定點(diǎn)采購，實(shí)質(zhì)上是通過資格審查圈定一部分供應(yīng)商，直接作為某一類采購項(xiàng)目后續(xù)競標(biāo)或合同授予的對象。它們大都缺乏明確的合同定價機(jī)制和價格競爭，且在成交供應(yīng)商確定方面缺乏透明度和規(guī)范性，成為供應(yīng)商市場準(zhǔn)入的隱性門檻，妨礙了正常的市場競爭。

與之相對應(yīng)，“三庫”存在的問題正是110號令規(guī)制的重點(diǎn)。110號令在總則中明確規(guī)定，框架協(xié)議采購遵循競爭擇優(yōu)、講求績效的原則，應(yīng)當(dāng)有明確的采購標(biāo)的和定價機(jī)制，不得采用供應(yīng)商符合資格條件即入圍的方法。采購標(biāo)的明確是價格具有可比性、并真正具有約束力的前提。為確保采購標(biāo)的明確，第十二條要求按照《政府采購品目分類目錄》，將采購標(biāo)的細(xì)化到底級品目，并細(xì)分不同等次、規(guī)格或者標(biāo)準(zhǔn)的采購需求，合理設(shè)置采購包，明確具體技術(shù)和商務(wù)要求；第二十四條明確貨物項(xiàng)目每個供應(yīng)商對每個采購包只能用一個產(chǎn)品進(jìn)行響應(yīng)，從而建立供應(yīng)商、響應(yīng)（入圍）產(chǎn)品與采購需求之間的一一對應(yīng)關(guān)系。在采購標(biāo)的明確的基礎(chǔ)上，針對框架協(xié)議采購特點(diǎn)，第十二條規(guī)定框架協(xié)議采購第一階段應(yīng)當(dāng)按照單價進(jìn)行報(bào)價，能預(yù)估采購數(shù)量的，還要求明確預(yù)估采購數(shù)量，以期達(dá)到一定程度的“帶量采購”競爭效果；第十四條要求封閉式框架協(xié)議中必須列明入圍產(chǎn)品詳細(xì)技術(shù)規(guī)格或者服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及協(xié)議價格；第三十六條明確框架協(xié)議采購應(yīng)當(dāng)訂立固定價格合同，根據(jù)框架協(xié)議約定的單價和實(shí)際采購數(shù)量確定合同總價，并對采購數(shù)量的計(jì)算和驗(yàn)證作出規(guī)定，防止第一階段與第二階段脫節(jié)、框架協(xié)議與采購合同變成“兩張皮”，合同價格的形成無約束且不透明。

綜上所述，框架協(xié)議采購與“三庫”相比，關(guān)鍵區(qū)別有三點(diǎn)：一是采購標(biāo)的明確，即有具體技術(shù)和商務(wù)需求，例如，貨物的功能、性能、參數(shù)配置和服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，而不是籠統(tǒng)的針對某一類采購項(xiàng)目。二是定價機(jī)制明確，即從確定入圍供應(yīng)商到確定成交供應(yīng)商、達(dá)成合同，都是針對具體采購標(biāo)的、具體產(chǎn)品確定價格和進(jìn)行價格競爭，并且形成了“最高限制單價—入圍單價（協(xié)議價格）—實(shí)際成交價格”之間的遞進(jìn)和約束關(guān)系。三是合同授予透明，即確定成交供應(yīng)商的規(guī)則事先公開，并且封閉式框架協(xié)議的成交結(jié)果要公開，接受各方監(jiān)督。

四、為什么對框架協(xié)議采購的應(yīng)用高度慎重

總體來看，110號令對框架協(xié)議采購方式的應(yīng)用是嚴(yán)格管控的，主要表現(xiàn)有兩方面：一是對框架協(xié)議采購實(shí)行事前審核、備案管理制度。二是嚴(yán)格界定框架協(xié)議采購的適用范圍。

關(guān)于框架協(xié)議采購的適用范圍。第一，在采購對象上，僅限于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購的貨物和服務(wù)，不包括工程。具體來說，集中采購目錄之內(nèi)貨物和服務(wù)品目（包括與之配套的必要耗材、配件等，下同）全覆蓋，因?yàn)榧赡夸浿畠?nèi)品目天然就符合“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，需要多次重復(fù)采購”的特點(diǎn)；集采目錄之外品目嚴(yán)格限制，僅限于“自采自用”的法律、評估、會計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，以及“自采他用”的政府購買服務(wù)項(xiàng)目。第二，在采購主體上，除集采機(jī)構(gòu)外，實(shí)行框架協(xié)議采購的主體一般僅限于主管預(yù)算單位，其他預(yù)算單位只有確有需要并經(jīng)主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，才可以采用框架協(xié)議采購方式采購。第三，在采購金額上，定位為小額零星采購，框架協(xié)議采購的每一筆成交都必須符合小額零星標(biāo)準(zhǔn)（具體標(biāo)準(zhǔn)將由財(cái)政部另行確定），超過小額零星標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)按照獨(dú)立項(xiàng)目依法適用其他采購方式進(jìn)行采購。第四，對規(guī)避項(xiàng)目采購作出禁止性規(guī)定，即對于“自采自用”的法律、評估、會計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)，能夠歸集需求形成單一項(xiàng)目進(jìn)行采購，通過簽訂時間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購合同滿足需求的，不得采用框架協(xié)議采購方式。

嚴(yán)格控制框架協(xié)議采購方式的適用，主要是擔(dān)心各種名目的框架協(xié)議采購“遍地開花”?？蚣軈f(xié)議采購雖能提高采購效率，滿足采購人多樣化需求，但框架協(xié)議采購第一階段合同標(biāo)的及采購數(shù)量不確定、多供應(yīng)商入圍，第二階段合同標(biāo)的確定后競爭范圍受到限制、入圍供應(yīng)商實(shí)際合同成交量難以預(yù)計(jì)甚至部分入圍供應(yīng)商可能并無合同成交，這些固有特點(diǎn)決定了相對于其他競爭性采購方式，框架協(xié)議采購總體上是競爭成色不足的一種采購方式。而且，實(shí)踐中操作不當(dāng)?shù)脑?，框架協(xié)議采購還容易變相成為維護(hù)少數(shù)供應(yīng)商利益的“小圈子”。

五、為什么不適用于政府采購工程

根據(jù)110號令規(guī)定，框架協(xié)議采購只適用于貨物和服務(wù)，而不適用于政府采購工程。在公開征求意見過程中，有關(guān)方面曾強(qiáng)烈建議將小額零星的政府采購工程也納入框架協(xié)議采購適用范圍?？紤]到框架協(xié)議采購的兩階段特點(diǎn)和工程項(xiàng)目計(jì)價的復(fù)雜性，如果對工程項(xiàng)目實(shí)施框架協(xié)議采購，在具體工程標(biāo)的未確定的情況下，無法形成有效的工程量清單，一般只能進(jìn)行“費(fèi)率招標(biāo)”。而在“費(fèi)率招標(biāo)”情況下，在入圍階段競爭中，只有費(fèi)率（即施工管理費(fèi)和利潤等間接費(fèi)用占工程直接費(fèi)用的百分比）是確定的，在合同授予和合同履行中，工程單價要套相關(guān)工程定額或者工、料、機(jī)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，工程量要按實(shí)結(jié)算，入圍階段的費(fèi)率對整個工程造價的影響事實(shí)上是相當(dāng)有限的。同時，建筑、水利、交通等不同行業(yè)的工程專業(yè)跨度比較大，在具體工程標(biāo)的未確定的情況下，對施工組織設(shè)計(jì)等技術(shù)方案也難以進(jìn)行有效比較和評審。這也就意味著入圍階段的競爭意義其實(shí)并不大。為了防止框架協(xié)議采購在實(shí)操中又演變成為資格入圍，經(jīng)過慎重研究，決定暫不將政府采購工程納入框架協(xié)議采購的適用范圍。

六、為什么對框架協(xié)議采購實(shí)行審核備案管理

110號令第八條規(guī)定，集采機(jī)構(gòu)采用框架協(xié)議采購的，應(yīng)當(dāng)擬定采購方案，報(bào)本級財(cái)政部門審核后實(shí)施。主管預(yù)算單位采用框架協(xié)議采購的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前將采購方案報(bào)本級財(cái)政部門備案。

對于招標(biāo)、談判等其他競爭性采購方式，現(xiàn)行法律法規(guī)并無事前審核、備案的管理要求。在“放管服”改革的大背景下，對框架協(xié)議采購實(shí)行事前審核備案管理，這是框架協(xié)議采購的自身特點(diǎn)所決定的。防止框架協(xié)議采購方式的濫用固然是一方面，另一方面則是為了保障框架協(xié)議采購方案的科學(xué)性，提高采購績效。

（一）框架協(xié)議采購比單一項(xiàng)目采購更具復(fù)雜性

如何根據(jù)不同采購對象的特點(diǎn)和市場供應(yīng)狀況科學(xué)策劃框架協(xié)議采購方案，是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，包括確定框架協(xié)議采購的形式、采購需求、采購包、報(bào)價方案、淘汰機(jī)制、合同授予規(guī)則等。特別是如何設(shè)計(jì)框架協(xié)議采購的定價和競爭機(jī)制，事關(guān)框架協(xié)議采購的成敗，也是最大難點(diǎn)。

（二）框架協(xié)議采購天然的競爭性弱

要是采購方案不科學(xué)，很容易導(dǎo)致競爭失效、定價機(jī)制無約束力，框架協(xié)議采購虛有其表，又回到程序合規(guī)、結(jié)果不利的老路上。例如，我曾看過一些協(xié)議、定點(diǎn)采購案例，其報(bào)價方式是讓生產(chǎn)廠商以所謂出廠價或銷售指導(dǎo)價為基準(zhǔn)，對響應(yīng)產(chǎn)品報(bào)價格折扣率。這種定價機(jī)制的競爭性和約束力可想而知。一些“聰明”的廠家報(bào)出的折扣率非常高，在入圍評審時大占便宜，其實(shí)“出廠價”或銷售指導(dǎo)價還不都“操之在我”。還有的服務(wù)項(xiàng)目，例如，物業(yè)服務(wù)，僅要求供應(yīng)商報(bào)人工單價，對日用耗材、日常小修等，既未列明所涉產(chǎn)品的需求量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，也未明確費(fèi)用結(jié)算規(guī)則（例如，要求供應(yīng)商將其折算入人工綜合單價，或者約定按實(shí)結(jié)算的具體規(guī)則）。采購方案的科學(xué)與否，只有結(jié)合具體采購項(xiàng)目才能判斷。因此，110 號令對框架協(xié)議采購提出了事前審核備案管理要求?？紤]到集采機(jī)構(gòu)實(shí)施的框架協(xié)議采購規(guī)模大、影響面廣，因而對其實(shí)行審核管理，對主管預(yù)算單位（采購人）實(shí)施的框架協(xié)議采購，則實(shí)行備案管理。

七、為什么對集采目錄外品目要強(qiáng)調(diào)年度采購預(yù)算達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上

根據(jù)110號令第三條規(guī)定，對集采目錄外品目實(shí)行框架協(xié)議采購的，要求同一品目或者同一類別的貨物、服務(wù)年度采購預(yù)算達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，但對集采目錄內(nèi)品目則無此要求。這主要是因?yàn)?，框架協(xié)議采購是國務(wù)院財(cái)政部門依據(jù)《政府采購法》第二十六條授權(quán)創(chuàng)設(shè)，用以規(guī)范政府采購活動的采購方式，而依據(jù)現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)，集采目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購活動不受政府采購法規(guī)制。為了于法有據(jù)，故作以上規(guī)定。

八、封閉式框架協(xié)議與開放式框架協(xié)議有何區(qū)別

根據(jù)《公共采購示范法》，框架協(xié)議分為封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議，二者關(guān)鍵區(qū)別有二點(diǎn)：第一，開放式框架協(xié)議在其運(yùn)作期間，供應(yīng)商可以隨時申請加入，而封閉式框架協(xié)議的名稱就表明了其一旦建立就是“封閉”的。相應(yīng)地，為便于供應(yīng)商隨時申請和有利框架協(xié)議履行，對開放式框架協(xié)議要求必須通過互聯(lián)網(wǎng)建立和維持運(yùn)行，而對封閉式框架協(xié)議則無此要求。第二，開放式框架協(xié)議必須有第二階段競爭（因?yàn)槠涞谝浑A段沒有競爭），而封閉式框架協(xié)議可以有或沒有第二階段競爭。

《征求意見稿》并未區(qū)分封閉式框架協(xié)議與開放式框架協(xié)議，實(shí)際上默認(rèn)都是封閉式框架協(xié)議。當(dāng)時的考慮主要有兩方面：一是開放式框架協(xié)議僅在第二階段有競爭，而從國內(nèi)協(xié)議定點(diǎn)采購實(shí)踐看，第二階段的競爭往往流于形式，實(shí)踐中容易變相成為供應(yīng)商資格庫。二是框架協(xié)議采購本身比較繁雜，制度規(guī)范又是從無到有，不宜一下子搞得太復(fù)雜。但在征求意見后，考慮到對一些特殊類型的采購項(xiàng)目，采用開放式框架協(xié)議更有利于提高采購績效，因而引入了開放式框架協(xié)議。例如，敬老、婚檢、再就業(yè)培訓(xùn)等一些公共服務(wù)項(xiàng)目，接納所有愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商加入框架協(xié)議，以方便服務(wù)對象自主選擇，不僅有利于提高服務(wù)便利性，還有利于通過競爭提高服務(wù)質(zhì)量。但考慮到開放式框架協(xié)議競爭性弱的特點(diǎn)，對開放式框架協(xié)議的適用條件作了嚴(yán)格限制。

需要說明的是，根據(jù)我國采購實(shí)踐，為強(qiáng)化管理，促進(jìn)競爭，110號令對封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議都進(jìn)行了許多“定制”改版，不能完全等同于《公共采購示范法》的封閉式和開放式框架協(xié)議。

封閉式框架協(xié)議與開放式框架協(xié)議的主要區(qū)別詳見下表：

封閉式框架協(xié)議與開放式框架協(xié)議對比